劳教制度改革难在哪

经过近10年的公开讨论，改革劳教制度已是社会共识。

2000年7月1日《立法法》实施，明确了“法律保留”原则，即“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定，这里的“法律”，专指全国人大及其常委会制定的法律。法学界一致的观点是，有关劳教制度的两个法律文件虽然经过了全国人大常委会批准，但不符合法律实质，《劳动教养试行办法》是国务院转发的公安部文件，只能看做是部门规章。

按照《关于劳动教养的补充规定》，由民政、司法、公安和劳动部门共同组成的劳动教养管理委员会是作出劳教决定的部门，但实际上，真正行使劳教决定权的仍是各级公安机关。从报批、审核、决定、执行，到应对行政复议和行政诉讼，都由公安机关一家负责，大部分由市级公安机关的法制处作出处理决定，相关领导签字即可。

由于劳教制度缺少基本的监督和制衡机制，比较“好用”，随意性很大，很能体现领导者个人意志，近年来，一些地方政府已经将劳动教养高频率使用，甚至对于个别长期上访户，让设在公安局的劳动教养审批委员会盖上章，就将其送进了劳教所。

在很多学者看来，劳教是“在很短时间里、用很内部的方式，剥夺一个人的人身自由”。另外，劳教本来针对的是“不够刑事处罚”的行为，可是劳教的处罚力度却高于刑事处罚中最轻的1—6个月的拘役。

多年来，针对劳教制度，学术界基本分为两派观点，一派力主废除，一派建言改革。

中国社会科学院研究员于建嵘力主废除劳教制度。他认为，劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，行政权被用来高效率地剥夺公民人身自由，是公权力对公民权利的侵犯。而且，劳教制度没有存在必要，现行刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚，《治安管理处罚法》可以惩处轻微违法行为，没有必要将劳教制度改造成轻罪制度或是独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度。

中国社会科学院法学所研究员屈学武表示，无论从劳教制度的性质、适用依据、适用机关还是从运行情况来看，现行劳教制度没有任何存在的合理性。不过，她同时认为，目前对危害社会的人群，并非都能用刑罚方法来惩罚，比如侵犯了他人人身权益的精神病人、酗酒吸毒者、实施违法“犯罪”行为但没有达到刑事责任年龄的人等，对于这一部分人，不能对其施加刑罚，也无法用治安管理处罚来教育感化或者矫治他们的精神疾患、毒瘾或大量酗酒的酒瘾等。然而，这些有心理、生理疾患的人的存在，在给自己制造种种风险的同时，也对社会构成严重威胁。因此，为了有效地保护社会秩序，对他们应当采取刑罚以外的类似国外的保安处分的特殊司法处分方法。

清华大学法学院副教授劳东燕认为，劳教制度之所以屡受批评却一直存在，是有相应土壤的，根本原因在于目前我国刑罚体系和行政处罚体系衔接上存在一定空当。劳东燕表示，我国不是“零门槛入罪”，对于入罪采取了定性+定量的标准，比如有人偷了一辆自行车，在性质上虽是盗窃，但因为没有达到刑法规定的“数额较大”的条件，所以不构成犯罪，在我国很多犯罪中都有“情节严重”或“数额较大”等定量方面的要求。如果行为已经对公共安全造成了威胁，但并不具备量方面的要求，此时刑法便无法处理。例如，经常性的小偷小摸，依据刑法处罚不了，单靠行政处罚，依据《治安管理处罚法》规定，行政拘留最长20天，处罚力度不够，这个时候可能就需要类似于劳动教养的制度。

屈学武认为，许多国家和地区的保安处分制度，对实施了轻微刑事违法行为的人及其他需要进行心理矫治、人格矫治、戒毒治疗、戒酒治疗、性病治疗、精神病治疗的人员进行特殊司法处分。由于保安处分要限制相当长期的人身自由，因此是否该当相应的处分，不能由警察决定，而是由法官作为中立的裁决者确认此类处分。唯其如此，才能在保证程序正义的基础上，确保实质正义。为此，在所有设置了保安处分制度的国家和地区，此类处分的适用机关都是法院。此外，当事人还有权利聘请律师，有权利上诉。

“改革最大的阻力在于，每个地方政府都希望保留这个他们认为威慑力和效率都非常高的管制手段。”北京律师李方平说。

中国政法大学教授陈光中认为，司法体制改革中的一项重要内容就是调整公检法司几个部门的权力配置，针对劳教的立法要进行权力再分配。但是，哪个部门愿意放弃手中的权力呢？

据2004年参加过《违法行为矫治法（草案）》讨论的专家透露，草案弱化了劳教制度的强制性，强调“教育矫治”，矫治时间最长不应超过 1年半，矫治场所不应设置铁窗、铁门，不得强制矫治对象连续劳动，最大的突破在于劳教的“准司法化”，设立独立的裁决机构，完善劳教对象的救济手段。

司法部研究室主任王公义表示，草案最大的争议是劳教决定由谁来作出，劳教要限制公民人身自由，除了必须通过法律设定之外，要由司法机关来决定，不能让行政机关决定，现有的劳动教养管理委员会和审批委员会不能算是司法机关。由于这一核心问题难以达成一致，草案就搁置了。

全国政协委员、四川省律师协会副会长施杰和全国政协委员、中南大学法学院教授胡旭晟均表示，改革劳教制度异常艰难的原因在于立法机关难以处理部门利益之争，制定《违法行为矫治法》必须考虑“从更高层面解决部门利益、地方利益之争”。

（2012年9月6日《中国青年报》