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劳动教养制度改革 迫在眉睫


提要

出现劳教制度的异化和扩大趋势,根本问题在于,它不经中立的正当的司法裁判程序即可长期限制公民人身自由,实际操作中几乎不受任何外部制约,单纯地由公安机关为代表的政府部门调查、决定甚至执行,用起来简单方便。

劳教制度的法律基础丧失,其程序粗疏、适用随意、缺乏监督的弊端难以避免和消除其侵犯人权之虞,在法治建设不断进步的今天,其理当顺应历史发展潮流退出历史舞台。

法学理论界、司法实务界及社会公众领域关于劳动教养制度(以下简称劳教制度)废除问题的讨论自上世纪90年代以来方兴未艾。而任建宇案、唐慧案更是把劳教制度推至风口浪尖,废除劳教制度的呼声日益高涨。全国政法工作会议提出2013年的工作重点之一是推进劳教制度改革。劳教制度何以能够激起千层浪?

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随着我国社会主义市场经济的发展和法治建设的不断完善,我国独具特色的劳教制度愈来愈显得格格不入,其运行也越来越偏离其立法本意

何谓劳动教养呢?其与刑事处罚、治安管理行政处罚有何差异呢?

从其字面来看,劳动教养,就是劳动、教育和养活,这三个内容也几乎囊括了劳教制度的全部立法意义,即旨在通过限制自由的劳动方式教育具有违法行为或轻微犯罪行为但又不符合刑事处罚条件的劳教人员改过自新,并为其谋取生活出路。因此,设立之初,劳教制度有着良善的立法本意。但是,随着我国社会主义市场经济的发展和法治建设的不断完善,我国独具特色的劳教制度愈来愈显得格格不入,其运行也越来越偏离其立法本意。

首先,劳教制度的法律依据,不管是从制定主体、公布主体,抑或从法律文件的名称上分析,根据我国《宪法》和《立法法》确定的规范性法律文件的效力等级,均不属于基本法律和非基本法律的范畴,而应系行政法规。但根据我国《立法法》第八条和《行政处罚法》第九条的规定以及法律保留原则的内涵要求,对公民剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定,也就是说只能由全国人大及其常委会通过立法的形式予以设定。显然,前述四个法律文件与其上位法严重相悖,根据上位法优于下位法原则,前述四个法律文件应归于无效,劳教制度的法律基础丧失。

其次,从劳教的现实状态和表现形式分析,劳教的本质就是限制、剥夺人身自由。目前劳教制度主要针对罪行轻微、不够刑事处分;有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,屡教不改;聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的几种人予以限制人身自由。根据前述分析,劳教制度来源于行政法规,具备行政属性,是为维护社会治安,预防和减少犯罪,对轻微违法人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。从应然角度,作为行政处罚的劳教制度应有别于具有最强制裁效力的刑事处罚;但从实然角度,劳教的时间规定为1年至3年,劳教管理组织认为必要时可以延长1年,则被劳教时间最长可达4年之久,此与刑事处罚中的有期徒刑无异,甚至在时间设置和强度设置上超越了管制、拘役这两种自由刑和短期有期徒刑。譬如,劳教时间起点是一年,并可长至两到三年,甚至四年,而劳教人员的相应行为一旦入罪,却可能只判几个月有期徒刑,这就致使不少案件的主犯刑期比从犯劳教期限短,由此导致实体正义的严重歪曲。这也是何以劳动教养被称之为“变相刑罚”以及不少人宁愿犯罪也不愿被劳教的原因所在。

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不经中立的正当的司法裁判程序即可长期限制公民人身自由,实际操作中几乎不受任何外部制约

劳教作为一种行政处罚,毕竟与刑罚存在一定的差异,主要体现在决定程序和适用期限上。刑罚作为国家强制力的后盾,具有权威性、不可侵犯性和人道主义精神,其决定、适用、执行均具有相对规范、科学的法律保障和程序制约,刑罚的适用只能由中立的审判机关决定,适用的对象、范围、期限必须符合刑事法律的规定,法官的自由裁量权受到必要限制。而劳动教养的适用程序是,对公安机关拟劳教的人,由省(区、市)和大中城市行政机关下设的劳教管理委员会审查批准、做出劳教决定,然后交由司法行政部门下设的劳动教养管理所收容并具体执行。但事实上,由民政、公安、劳动部门的负责人组成的劳动教养管理委员会,实际由公安机关控制,公安机关可以随意适用,公民是否被劳教由公安机关直接决定和执行,即公安机关可以劳教他们认为有罪的恶人,不用经过司法程序就可以处以最高四年的劳教处罚。可即便是恶人,也不应是恶法的牺牲品,也有按司法程序为自己辩护的权利,而如果没有足够的证据证明他有罪,就应以“疑罪从无”的司法原则将其释放。劳教制度实施缺乏应有的监督,已经沦为一些当权者打击报复的工具。今天一些地方政府舍不得放弃劳教,甚至每每将劳教用在了信访者身上,借以堵塞访民的声音,掩盖基层社会矛盾。这是利用了劳教制度的高效性,一是政府可以单方面行使权力;二是作为被劳教者,几乎没有辩驳、拒绝、反抗的余地。这种高效性与法治社会对公平正义与尊重公民人权的追求相悖,与社会治安表面上的繁荣稳定相比,公民的人身权利无疑更需要尊重,而社会的长治久安也只有从尊重公民基本权利中才能获得。

另外,随着经济的发展,但凡影响社会秩序的行为都可纳入劳教的范围之内,公安机关的主导地位愈加在劳教中凸显得重要,劳教不仅针对嫖娼、吸毒、破坏治安等行为,还用来惩罚上访人员。之所以出现劳教制度的异化和扩大趋势,根本问题在于,它不经中立的正当的司法裁判程序即可长期限制公民人身自由,实际操作中几乎不受任何外部制约,单纯地由公安机关为代表的政府部门调查、决定甚至执行,用起来简单方便。尽管对劳教决定的司法救济,名义上可以提起行政复议和行政诉讼,但实际上几乎无法获得立案,即使进入行政诉讼,也一般并不影响劳教决定的生效和执行。在行政诉讼普遍败诉的现实状况下,涉及劳教的行政诉讼更难有胜诉机会。

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违法行为矫治制度并非是单一的存在,而应当与我国正在逐步发展的社区矫正制度结合起来,真正实现矫治行为教育他人的目的

重庆大学法学院院长陈忠林教授认为,马上停止劳教制度未尝不可,但需要替代品;北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安主张改造、重构劳教制度,使之司法化或准司法化。但也有人持不同观点,王才亮律师认为,废除劳教制度后在法律衔接上没有问题,但如果同时出台“违法行为矫治教育法”等法律,很可能还是会变相限制人身自由。

笔者认为,劳教制度的法律基础丧失,其程序粗疏、适用随意、缺乏监督的弊端难以避免和消除其侵犯人权之虞,在法治建设和人权思想不断进步的今天,其理当顺应历史发展潮流退出历史舞台。但是,我们又不得不承认,我国的行政处罚立法与刑事处罚立法确实存在法律衔接上的问题。在司法实务中,严格按照《刑法》及相关司法解释,一些经常吸毒、卖淫但又屡教不改的违法行为,并不构成犯罪,而根据《治安管理处罚法》,最严重也仅能给予其行政拘留15日的行政处罚,根本不足以对其造成任何震慑作用,或者起到促使其悔改的教育作用。鉴于此,废除劳教制度势在必行,但是相应的替代措施同时亟待推出。在一些香港电影、电视剧中,我们常常看到一些我们认为很小的根本不值一提的乱吐痰、在公共场所抽烟、乱丢垃圾的行为会在裁判司受审,并被处以罚款、社区服务令或者监禁刑。这就是英美法系国家主要推行的保安处分制度。这一制度正是为了弥补行政处罚与刑罚之间的衔接问题。因此,我国在建立和推行违法行为矫治制度的过程中,可以借鉴保安处分理论。

另外,违法行为矫治制度并非是单一的存在,而应当与我国正在逐步发展的社区矫正制度结合起来,真正实现矫治行为、教育他人的目的。值得我们注意的是,劳教制度并非一无是处,我们在建立违法行为矫治制度的过程中可以借鉴其可取之处、反思其不足之处,防止违法行为矫治制度重蹈劳教制度的异化之路,这就要求我们科学、全面、系统、严密地设计违法行为矫治制度,笔者认为可以从以下几个方面入手:一是明确违法行为矫治制度的司法性质,严格“去行政化”;二是违法行为的调查、决定与执行相分离,尤其违法行为的决定机关应当具有中立的司法性质,部分矫治职责可以赋予社区矫正机构,如果是限制人身自由的决定必须由法院作出;三是完善、细化违法行为矫治的程序,包括违法行为的调查程序、决定程序、执行程序以及财政、人事等相关的配套支持,之所以劳教制度被滥用,其中很重要的原因就是劳教程序的粗疏问题;四是从实体上来说,要明确违法行为矫治的对象、范围、适用情形,严格践行“法无明文规定不适用”原则;五是“无监督就无制约”,没有制约的权力必然被滥用,因此,必须合理设计具有可操作性的违法行为矫治制度的监督程序,比如可以将广大公众纳入违法行为矫治的监督主体中,同时可以吸收专业志愿者定期与被矫治对象进行沟通交流,促进被矫治对象得到良好的教育。

(作者系深圳大学法学院教授)


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