后劳教时代的保安处分构建

刘仁文,中国社会科学院法学研究所研究员、刑法研究室主任、博士生导师。著有《刑法的结构与视野》、《刑事政策初步》、《关于死刑》等。

劳教改革已经在学术界讨论多年了，今年年初的全国政法工作会议已经明确提出今年要停止使用劳教制度，当然后面的公开报道是将劳教改革作为今年的重点工作推进。到底劳教制度怎么改？停止使用是不是就等于废除？目前我们还不得而知，还没有一个准确的目标。

我今天讲三个方面的问题。第一，现存劳教制度为什么到了非改革不可的时候？第二，劳教制度停止使用或废除，至少是脱胎换骨的改革之后，到底改革的方向是什么？第三，讲中国进一步统一刑法典的任务。

现存劳教制度非改不可

为什么说劳教制度已经到了非改革不可的时候？主要包括四个方面：

一是劳教制度已经无法适应中国已经发生巨大变化的社会形势。大家都知道，劳教制度诞生于建国初期，用来镇压反革命。当然后来在实践中，变成了劳改、劳教不分。成为一个非常简单的制度，就是全国人大常委会批准的劳动教养的决定，很粗糙，只有几条决定，这是劳教制度诞生之初在法制上就有先天的不足。一直到1979年才有了刑法、刑事诉讼法，但是劳教还是最初的几条决定。可是适用范围、适用对象不断根据社会形势的变化而变化，政府可以根据社会形势的需要想管谁就管谁、想治谁就治谁。近年来，劳教制度主要变成了维稳工具。

现在的社会环境，已经比当初有巨大的变化。刑法、刑事诉讼法不断完善，法律条文不断地增加、明确、细致，不断地约束公权力。相比起来，劳教制度就严重地落伍了，还停留在怎样让公权力行使起来有效、方便、灵活，法治有严重的紧张关系。

二是现在立法上有严重的欠缺。现在是依法治国，可劳教领域里涉及到几十万人，动不动就是一到三年，必要时还可以延长一年。再一个，按照我们的立法法，限制和剥夺人身自由的必须要经过全国人大常委会制订法律。劳教制度里这个决定和补充规定都是国务院颁布的，尽管经过了全国人大常委会批准，但是颁布的主体是国务院。按照现在的立法法就不行了，立法法没有规定这样的立法体系，国务院无权制订。国务院批准，最多就是行政法规，公安部颁布，某种程度来说只是部门规章，跟立法法要求差得太远了，完全不符合要求。

还要特意强调的是，1982年公安部颁布的劳动教养试行办法是1982年初，现行的宪法是在1982年底颁布的，劳教制度是在宪法之前的产物。依法治国首先就是依宪治国，宪法是各个法律中最高权威。1982年宪法经过多次修改前进，可是劳动教养试行办法却很有特点试行，从1982年到现在30多年还在试行！

三是劳教制度在认定和执行中存在很大的随意性。劳教委员会的办公室设在公安机关，公章也在公安机关，那就是公安机关一家说了算，权力缺乏制衡。而且劳教制度在执行中，如果改造表现不好，劳教场所有权延长一年。监狱也没有这个权力，犯罪分子就算是在监狱里再犯罪了，要延长刑期也是要通过法院判。

四是劳教处罚力度和刑事犯罪行为处罚力度严重不同。刑法上的犯罪如果比较轻的，还可以判处缓刑、管制、拘役。劳教作为行政处罚，最低却是一年，这太可怕了，而且是关起来。现在依法治国、依宪治国的情况下，行政处罚不构成犯罪的比刑法构成犯罪的处罚程度还要严重。

劳教改革的方向

据我的了解，到目前为止只是说劳教制度停止使用。但长期的停止使用，还是暂时的停止？停止使用是不是等于废除，还是说用什么样的制度来替换，还不得而知。过去两届的全国人大立法规划，一直都是对劳教采取向违法行为教育矫治法改变。

按照过去原有的计划，变为违法行为矫治法，或者是违法行为教育矫治法，将决定权从公安机关移送到法院。这个方案现在还没有成熟。还有人说能不能转移到检察院。我不同意转移到检察机关，一定要移交到法院，这是底线。但是现在的问题是，劳教对象到底在法律中是什么样的位置，有没有独立存在的空间？如果没有，在刑法和治安处罚法之间要插这样的东西进去，就算是通过全国人大或是常委会立法，甚至将决定权从公安机关移到法院，是不是这些问题就解决了？是不是逻辑就理顺了？近年来我的研究结论是，传统意义上的劳教，在刑法和治安处罚法中没有余地，必须做根本性的变革。现在回过头来说，如果这个制度到了关键时刻要改革，怎么改？一些重大的方案没有形成，违法行为矫治法，如果对象不明确，将来法官怎么审理呢？劳教制度势在必行要停止使用，那将来怎么办？改革的方向到底在哪儿？

这里有几个方案：

第一个方案，就是还是要将权力保留在公安机关里，但要做一些改革。比如公安机关在前些年推出了聆讯制度，类似于公开听证。但是这样够不够呢？现在看来尽管它跟过去相比取得了一些进步，但这个基本制度的设计，还是一个既做运动员又做裁判员的体制。公开听证会在很多地方还是流于形式，特别听证会跟法庭的公开审判还是不一样，公安机关有很大的主导权力。这还是不符合现在法治的要求，不足以保障人权。所以我觉得应该将这个权力拿出来走司法程序。

第二个方案，违法行为矫治法已经做了大量的调研、讨论，也形成了一个内部的初稿。现在看来如果通过这么一部法，实现了决定权从公安机关移交到法院，这固然是一个进步，但是如果它的行为对象不彻底解决、不搞清楚，还是那么笼统和抽象，还是说严重危害社会治安秩序这样非常弹性的语言，这就是很大的问题了，也就是说违法行为教育矫治法的对象还是跟现有的劳教制度的对象是一样的，换汤不换药，就有很大的隐患。即使到法院公开审判，哪怕律师可以上诉，法律条文也不像刑法这样规定得那么明确。因此就算是通过了，多了法院的制约，但是一些根本性的问题还不能解决。对于违法行为教育矫治法，要加以警惕。

第三个方案，废除传统意义上的劳动教养制度，这是我的基本观点。过去我们将这个制度的维稳作用夸大了，有的省市停用这个制度，没有造成什么社会稳定的巨大压力，所以有的东西是人为地将它的作用高估了，现在我们要很好地评估一下劳教制度的正能量、负能量，两害相权取其轻。中国现在是和平崛起大国，我们是联合国安理会常任理事国，不仅仅是经济上，还要在其他方面在国际上发挥重大的影响，政治文明、制度文明也要在国际上有自己的形象。
劳教制度在传统意义上没有存在的空间，我们有治安管理处罚法，里面有治安警告、治安罚款、治安拘留，还有一系列的吊销营业执照、驾驶执照等。治安管理处罚法和有关的行政法规，有很多这样的制度，所以比较轻微的违法行为，按照治安管理处罚法处理就可以了。如果程度严重，刑法还可以定罪判刑，刑法里对轻微犯罪是有管制、拘役等。这样两个法就可以衔接起来，比较轻的按照治安处罚法，比较重的按照刑法，劳教制度插在里面理不顺。

因此，传统意义上的劳教可以取消，实在有个别的情况，现在的治安管理处罚法和刑法涵盖不了，可以通过修改治安管理处罚法和刑法，实现这两部法律的无缝对接。与此同时，保安处分制度我们要建立起来。
建立保安处分制度

保安处分是什么制度呢？保安处分是刑法中的专业术语，大家都知道刑法中的刑罚，有死刑、有期徒刑、无期徒刑、拘役、管制、没收财产、驱逐出境等。但是有一些人的行为刑法管不了，比如说这个人杀人放火了，但他是精神病人，那么刑法就规定，这个人如果鉴定之后是精神病人就不能判刑，因为他是病人，对他惩罚没有意义，达不到改造教育的意义。过去是将精神病人放掉，结果搞得人心惶惶。但到了敏感时期，就把他们关起来，敏感期一过又放出来了。后来又有了规定，精神病人危害社会，家人实在管不了，可以进行强制医疗。去年修改刑事诉讼法，说强制医疗走向极端，很多人“被精神病”了。去年的刑事诉讼法修改就设立了一个特别的程序，精神病人强制医疗司法化，由法院来裁决。

中国前进的方向跟国际社会前进方向是一致的，所有剥夺人身自由的行为，不管贴上什么样的标签，结果就是一种刑法的结果，要法官来裁判，不能贴上行政处罚的标签。强制医疗这样的演变过程，可以给我们启发，代表了中国在所有剥夺人身自由的领域里将来前进的方向。

国外的刑法一定是刑罚和保安处分两个制度相辅相成的，刑罚就是惩罚那些对自己的行为应当承担责任的正常人、成年人。可是另外一类人，像小孩、精神病人、吸毒者，或是有其他严重人格障碍的人，这些人对他们施加刑罚没有效果也没有意义，但刑法要保卫社会的安全，保安就是保证社会的安全，刑法总不能说因为这个人不构成犯罪，年龄太小了或精神病人就可以继续杀人放火，这是不行的。国家必须要有一个制度，能够将这样的一些人与社会隔离开，确保他们的病已经治好了，对社会没有威胁了，才能够回到社会中。这个制度在国外叫保安处分制度。

不管怎么说，劳教制度无论是对付反革命也好，还是后来国家用来对付流浪人员违法犯罪也好，或者是现在的维稳，总而言之劳教在中国过去几十年的过程中承担了维护社会稳定，也可以说是保证社会安全的一个重要角色。现在突然要将这个制度搬掉，中国这么大，毕竟也要考虑社会形势稳定问题。如果说在整个的刑事法制领域还缺一个东西，那么就是缺保安处分，要将这个制度健全起来。我想不妨借劳动教养改革的契机，好好地将劳教制度转型到保安处分。

有人就担心保安处分对社会不好，但是保安处分是将现在已经存在的这几种制度的改造，不是新增加的。不管承认不承认，提高法律位阶，拿到刑法中丈量，这对当事人是有好处的，因为当事人就有了程序的正当保障，可以请律师辩护，家人也可以提出建议，也有法官的裁定。保安处分就是将我们现在已经存在的这些制度系统地整理，实现法治化、程序的正当化。

统一的刑法典任重道远

另外，建立进一步统一的刑法典。我们的刑法1979年就已经制订了，1997年又颁布了新的刑法典。中国的刑法典是否已经很完善呢？不，中国不但民法典任重道远，中国统一的刑法典也是任重道远。中国建立一部科学、统一、系统、完善的刑法典任务还没有完成。

一切剥夺和限制人身自由的处罚应当是刑法的后果，不能作为一种行政处罚，或者是行政强制措施处理，否则就不是法治国家。由此出发，如果我们将所有剥夺人身自由的处罚都视为刑法的后果，就要将所有这些适用范围和对象纳入刑法的视野，进一步统一刑法典。这里既包括要将长期游离于刑法之外的各种处罚措施，有其实无其名的纳入到法律体系中，还包括我刚才讲到的治安拘留。

应该将治安拘留纳入刑法，然后和现在的刑法合并，确定刑法中的重罪、轻罪制度。刚才我说了保安处分和刑法并列，相辅相成。欧洲没有死刑，挪威的恐怖分子判了两个刑罚，前面是二十几年的有期徒刑，后面还有二十几年的保安处分。所以是刑法和保安处分有机融合在一起。除了将保安处分纳入刑法中，还要将治安拘留纳入，治安拘留纳入之后，分为重罪和轻罪处罚，这就比较符合国际的趋势了。重罪就是设立严格规范的法律程序，轻罪就可以采取简易的程序，这要跟刑事诉讼法结合起来。与此同时，还要将剥夺执照、剥夺驾照、治安罚款、治安拘留等，放在治安管理处罚法中。但是有一点，要给予当事人选择的权利，这些案件，如果都交到法院，由法官审理也很麻烦，因此要给当事人选择的权利，如果当事人不同意处罚，就要法庭见了。确定重罪、轻罪制度，和保安处分结合起来，相应会有重罪法庭、轻罪法庭，这样就实现了比较完善的刑法。当然短期内也很难健全，现在劳动教养制度要抓紧改革，遵照运动员和裁判员分离，所有剥夺人身自由的都要经过法官裁决，分门别类地立法，最后编撰系统的刑法典。

所有剥夺人身自由的东西都纳入到刑法，会不会使法院累得不行，监狱人满为患呢？将来法院是不是没有办法承受这么大的压力呢？当然必须该简则简、该繁则繁。重罪和轻罪分离，重罪法庭要复杂化，轻罪法庭要程序简化。要根据案件性质的具体情况，实现有效的刑事诉讼程序的分流，发挥刑事诉讼阳光规则下的漏斗效应，将一些东西过滤掉，最后到法院审理的是必须到法院审判的案件。