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浅析劳教人员所外就医中具保制度的缺陷与完善

发布日期:2010-12-29 06:17:18 2384 次浏览

  所外就医的对象,是在劳动教养管理所内患严重疾病,因工或其他原因造成严重损伤,劳动教养管理所的医疗单位不具备医疗条件或短期内无法治愈的劳 动教养人员。同时,办理所外就医,须由劳教所医院或指定的地方县级以上医院出具诊断证明,家属或原单位提出书面申请并同意担保。这里的“同意担保”即是我 们所说的“具保制度”的核心内容。这不仅是劳教人员所外就医的前提和基础,更是有效执行所外就医制度的安全阀门,围绕担保工作,完善相关的具保制度,不仅 关系到所外就医工作的启动、运行,更关系到这项制度的成败。

  一、不容乐观的所外就医具保制度执行现状 

  劳教人员所外就医制度是国家保护其基本人权的具体体现,而具保制度则是保障所外就医工作规范运行、有效实施的重要前提。在2009年我院驻所检 察室对经履行具保手续,并被所外就医的52名劳教人员开展了一次专项检察,调查过程中了解到:所在地公安机关反映未接到劳教所通知的为36人,比重高达 69.23%。另外在实地走访中,仅有9名所外就医对象反映曾接到过劳教单位的病情询问电话,而对公安派出所、村民委员会、社区街道的调查,则显示从未接 到相关的电讯征询,更未接待过有关实地考察。这种徒有具保形式,而不能真正发挥有效监督制约作用的担保制度,极易出现监管真空,并引发劳教单位与当地公安 机关的“两不管”问题的发生。 

  二、对比取保候审工作凸显所外就医具保制度设计的不足 

  (一) 所外就医与取保候审具保制度的相同点 

  1.就实质而言,两者具有相同的执行机关。尽管所外就医与取保候审分属于行政和刑事法律法规不同的调整范畴,但执行机关却是一致的。所外就医对 象出所后,劳教所应当将其所外就医情况及时通报原作出收容教养决定的公安机关。同时,在所外就医期间,还应与所在单位、街道(乡、镇)和执行地公安派出所 签订联合帮教协议,执行地公安派出所应严格落实对所外就医对象的监督、考察和帮教措施。而犯罪嫌疑人、被告人在办理取保候审后,公安机关及其人民警察应当 依照刑事诉讼法的相关规定,对其进行监督管理,不得无故中止对案件的侦查,放纵犯罪嫌疑人、被告人。由此可见,二者的执行监督机关均为当地的公安机关。 

  2.就与执行机关关系而言,两者都包含有行政法律关系内容。所外就医制度中,具保人与劳教单位签署担保协议,形成了法律事实,而在《国务院劳动 教养试行办法》中明确规定了所外就医制度,因此双方之间明显构成了一定的行政法律关系。在取保候审制度中,具保人与公安机关签署担保文书,根据法律规定, 若具保人无犯罪行为,则不形成刑事法律关系,单就管理性质而言,双方之间的行政法律关系,则始终是存在的。 

  (二)所外就医与取保候审具保制度的不同点 

  1.适用的对象不同。所外就医中的具保对象是劳动教养人员。劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。而取保候审的具保对象则是犯罪嫌疑人、被告人 

  。即可能被判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;或可能被判处有期徒刑以上刑罚,但采取取保候审不致发生社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人。 

  2.执行的依据不同。所外就医因其适用的对象具有特殊性,所以办理所外就医时适用的依据大多是《国务院劳动教养试行办法》及《司法部劳动教养管 理工作执法细则》等行政法规、部门规章,但由于其规定比较笼统,过于宽泛,因此,在具体执行中,各地大多采用省司法厅、劳教局的相关规定。因此,就实际执 行的情况而言,没有严格意义上的全国统一标准,检察机关监督依据欠缺,难以真正监督到位。而取保候审则有《刑事诉讼法》、《最高人民法院、最高人民检察 院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》等法律法规的明确具体规定,因此在执行中可以做到有法可依、对照执行。 

  3.具保方式不尽相同。办理劳教人员所外就医,大多是在劳教所填发《劳动教养人员所外就医证明》后,通知家庭或担保人来所将劳教人员领回就医, 即采用“人保”的方式,因此接纳所外就医对象的具保人只能是劳教人员以外的他人。而取保候审中的具保方式则包括了“人保”和“财保”两种形式。虽然采取 “人保”时,也只能是犯罪嫌疑人、被告人以外的他人来提供担保;但是在采取“财保”时,则可以由犯罪嫌疑人、被告人自己本人来缴纳保证金,即可达到具保的 目的。 

  4.未履行保证义务时的责任追究方式、程度不一。所外就医制度中,缺少对具保人在不履行或未尽到监管义务时的责任追究规定。即使他们未履行相关 的监管义务,而导致所外就医对象的重新违法违规,司法机关也没有明确可供依据的法律,要求具保人承担相应的责任。而取保候审制度中,则对具保人的责任做出 了具体的规定:“取保候审的被告人确系犯罪分子,如保证人与被告人串通,协助被告人逃匿,视其情节,已构成犯罪的,可以窝藏罪,追究保证人的刑事责任;在 刑事附带民事诉讼中,取保候审的被告人逃匿,如保证人明知其逃匿下落,但拒绝提供被告人去处或者拒绝将被告人找回,以及与被告人串通,协助被告人逃匿的, 可由保证人承担应由被告人承担的民事赔偿责任。”同时,还对执法机关不履行相关义务时的责任,作了明确的规定:“公安机关及其人民警察违反刑事诉讼法的规 定,对决定取保候审的犯罪嫌疑人收取保证金后,疏于监督管理,或者无故中止对案件的侦查,放纵犯罪嫌疑人的,依照有关规定对直接责任人员和直接负责的主管 人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”因此,追究具保人相关责任的法律制度明确具体,约束力明显强于所外就医中的具保制度。 

  三、实务操作中执行所外就医具保制度存在的主要问题 

  (一)不重视甚至忽略签署具保协议。按照劳教人员所外就医工作的规定,具保人必须签署相应的具保协议,承担一定的监督职责。但是,执行机关在实 际操作中往往忽略具保协议的签订,大部分情况下,只是采取通知劳教人员家属将劳教人员带回医疗,而没有与之签订具保协议。在2009年,我院针对某劳教所 开展的所外就医专项检察情况显示:该所在2003年以来办理的104名所外就医对象中,仅35名所外就医对象的档案中存有具保人签署的具保协议,而未签署 具保协议的达到69人,占总人数的66.35%,不重视甚至忽略签署具保协议的问题突出。 

  (二)具保法律关系主体缺乏匹配对应性。办理劳教人员所外就医,一般在劳动教养机关签署具保协议,而实际承担监督职责的却是劳教对象所在地的公 安机关。因此,明显存在法律关系的不匹配和不对应性。这种近乎流于形式的具保现象的存在,容易引发劳教所一保了之,将全部监管责任推给当地公安机关。而公 安机关也由于与劳教所在相关环节上的对接不畅,而疏于监管,致使所外就医对象东游西荡,行踪不定,从而引发脱管失控问题。目前劳教机关与担负监督执行所外 就医的公安机关之间的“踢皮球”现状,正是法律关系不顺所致。 

  (三)单位作为具保人的制度执行缺失严重。不可否认,被劳动教养的人员绝大多数是受过多次打击、屡教不改、众叛亲离的无业人员,但是,在他们被 家庭抛弃或者家庭根本无能力接受时,需要办理所外就医,所在单位或社区、居委会、村委会等基层集体组织是否应当伸出援手,承担起责任呢?根据2009年我 驻所检察室开展的所外就医专项检查数据显示,签订具保协议的35名所外就医对象中,没有一名是由单位作为具保人,由此可见,单位作为具保人承担监督责任的 情况缺失严重。 

  (四)具保人的权利、义务不明确。在劳教人员所外就医期间,具保人应当享有一定的权利,也应当承担相应的监督义务,否则就无法达到设立该项制度 的目的。但在实践中,具保人的权利、义务并不明确。规定具保制度的初宗,就是要具保人一方面照顾被具保对象就医,另一方面监督其遵守相关的法律法规及监管 规定。但是现有的《国务院劳动教养试行办法》及《司法部劳动教养管理工作执法细则》等行政法规、部门规章中并未对具保人的权利及义务做出相应的规定,这种 “因无具体义务要求,而可不管;该管,但又无权利依据”的现实状况,在很大程度上弱化了具保制度实际作用的积极发挥。 

  (五)具保人责任追究制度不完善。具保人既然承担了担保义务,就应当对担保结果负有一定的责任。一旦所外就医对象,在就医期间重新违法违规,而 具保人又未尽到相应义务,就应当追究责任。但在《国务院劳动教养试行办法》及《司法部劳动教养管理工作执法细则》等行政法规、部门规章中,并没有就具保人 “是否履行了义务、履行义务的程度如何、是否承担责任、应当承担什么责任、有无免责事由”等等,作出明确规定,这是导致现行具保制度执行不力的主要原 因。 

  四、劳教人员所外就医具保制度的完善 

  目前所外就医制度仅对具保人的资格做出了原则性规定,但是并没有涉及具保人的责任性质和范围,具保协议的主体及权利,不很明晰,导致实践中因缺 乏依据,而无法对不履行担保职责的具保人作出处理。为强化具保人的责任意识,切实有效的发挥担保机制的制约作用,对于劳教人员所外就医的具保制度,应当从 以下几方面进行完善: 

  (一)严格规范具保协议的签署程序。劳动教养单位在为患严重疾病,因工或其他原因造成严重损伤的劳教人员办理所外就医时,应当将签署具保协议作 为办理所外就医的必经程序,凡是缺少具保协议的,不得给予所外就医。同时,将签署的具保协议一式三份,一份由劳动教养单位备档留存,一份邮寄送达劳教人员 户籍所在地公安机关,一份由具保人自己留存,从而保证具保协议的规范性。 

  (二)明确具保法律关系主体。具保人在所对就医对象出所前签署具保协议,从逻辑上看似乎是由劳动教养单位与具保人之间形成了行政法律关系,但在 实际操作中,从认定具保人责任到对具保人实施行政处罚都只能由公安机关进行,因此,笔者认为具保协议的法律关系双方主体应当是公安机关与具保人,而非劳动 教养机关。因此,改由所在地公安机关与具保人签署担保协议,更为恰当。 

  (三)完善单位作为具保人的相关制度。对无人担保、无力承担担保责任或个别因家庭关系紧张,亲属不愿提供担保的劳教人员办理所外就医时,可以更下一步明确规定由所在单位或社区、居委会、村委会等基层集体组织承担具保责任,以切实维护劳教人员的合法权益。 

  (四)明确具保人享有的权利和应承担的义务。没有无义务的权利,也没有无权利的义务。具保人签署具保协议,就应当赋予其一定的权利,并要求其承担相应的责任。 

  1.具保人享有的权利: 

  (1)知晓真情权。即具保人有权知晓所外就医劳教人员的真实病情、在所表现以及具保后自己所承担的责任及担保失败应承担的法律后果。劳动教养机关应当在签署具保协议时,如实告知相关权利、义务,最大限度的降低不可预测性。 

  (2)自愿签署具保协议权。即具保人是否为所外就医对象承保并办理相关手续,完全按照自己的真实意愿,任何人或机关都不能采取欺诈、胁迫方式,否则签署的具保协议无效。 

  (3)撤保权。具保人因不可抗力等其他客观原因无法继续履行担保义务时,有权提出撤销具保协议,经司法机关根据实际情况认可后可以撤销担保。 

  2.具保人承担的义务: 

  (1)监督义务。即监督所外就医对象严格遵守相关的所外就医规定,督促其按时到当地公安机关报到,接受当地公安机关的传唤、讯问。 

  (2)报告义务。即一旦发现劳教人员在所外就医期间,不遵守相关规定,重新实施违法违规行为的,及时向当地公安机关报告。 

  (3)配合义务。所外就医劳教人员回归社会后,未到当地公安机关报到,而脱管潜逃的,具保人应当协助公安机关查找劳教人员下落,并提供必要的信息,不得隐瞒。 

  (五)具保人不履行义务时应承担的责任。具保人不履行义务时的责任,应当定性为“过错推定责任”。即,一旦出现所外就医劳教人员重新违法违规, 无论具保人是否知情、是否主观上有过错,除不可抗力的意外事件外,都应当承担担保不力之责。可以参照取保候审的相关规定,给予警告、罚款等处罚,并且执行 机关应当在向具保人宣布罚款决定后,告知其如不服决定,可以在一定期限内,对处罚决定申请复议、复核,从而保证具保人的合法权益。  

  (作者单位:江苏省盐城市大中地区人民检察院)

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