劳教场所职业风险

浅谈劳教场所的职业风险
白泥湖劳教所 徐伟生 徐新昌

劳教场所的职业风险，是指劳教场所及其工作人员在行使权利或履行职责的过程中，可能导致侵权，而需要承担法律责任、行政责任的各种危险因素的集合。如果执法人员不转变观念，充分认识执法风险，采取措施防范风险，就可能因执法过错或工作失职受到责任追究。近年来，劳教人员及其家属提起法律诉讼和上访的情况时有出现，民警因执法过错受到刑事、行政处分的也时有出现。这些情况的不断出现，使本已面临诸多指责的劳教制度雪上加霜，使基层民警感到压力大，风险大，难以正常开展工作，影响着劳教所职能的正常履行。
一、劳教场所职业风险的表现
笔者认为，全国劳教场所和劳教民警的职业风险主要表现在以下几个方面：
（一） 执法风险
执法风险指劳教场所及其执法人员在在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或劳教人员的合法权益，需要承担法律责任或行政责任。民警或是失职造成责任事故，或是不正确履行职责侵害了劳教人员的合法权益。如某所多名劳教人员在寝室内殴打同教，值班学员报告民警后，民警未及时制止，结果被打学员因伤势过重死亡，责任民警受到刑事处理。又如某所民警批评劳教人员违纪时，该员拍着桌子大骂，民警气愤不过打了学员一巴掌，导致耳膜受伤，该民警因此受到行政处分。
（二） 场所安全风险
场所安全风险是劳教场所最大的风险之一。目前我国正处于大变革，大发展时期，社会治安任务重，难点多，上级对劳教场所的安全稳定也提高了讲政治的高度。但收容对象的复杂性，长年累月的严防死守，难免百密一疏。如今年奥运会特护期间，某所虽然实行了民警半小时一次巡查，但三名劳教人员，晚上用自制的锯片锯断窗户铁栏杆逃跑，导致多名民警受到处理。
（三）安全生产风险
安全生产风险主要是由于劳教所习艺劳动的特殊性与市场经济劳动的社会性相矛盾，难以达到国家有关劳动法律法规的标准。如劳动报酬，《劳动教养试行办法》没有对劳教人员生产劳动报酬的规定，同时劳教人员的生产劳动担负着习艺和矫治功能，难以与社会企业生产同工等价。如劳动保护，《劳动教养试行办法》第43条，规定了参照同类国有企业标准发给劳动保护用品和保健食物的要求，显然不适应现在社会要求的劳动保护、劳动保险、工伤、职业病处理。司法部制定了《罪犯工伤赔偿办法（试行）》，但因标准太低，往往难以被受伤人员接受。而劳教场所是目前没有这样的标准，尤其难以操作。如某劳教所人员王某在工作场地自己摔了一跤，倒在工作台的铁栏杆上，锁骨骨折。劳教所进行治疗后，家属多次找劳教所要求按工伤标准进行赔偿。劳教所花钱买平安，采取协商解决。
（三） 医疗卫生风险
医疗卫生问题是目前困扰劳教场所工作的一大难题。《劳动教养试行办法》对劳教场所定期对劳教人员体检、卫生防疫、诊断治疗的要求。但由于规定的不明确，加上劳教所医疗设施的限制，工作遇到极大的困难。一是将责任全部推到劳教所。如有的劳教人员得病后经检查，可以办理所外就医回家治疗，但有的家属认为，劳教人员是在劳教所得的病应由劳教所负责治疗，武汉某所劳教人员潘某因患骨髓疾病腰椎病变，可办理所外就医，但家属既不同意出钱治疗，也不愿意接其回家。劳教所负责在医院住院治疗5个月，最后为出钱买平安，花了15万元才让家属接其回家。二是劳教人员提出劳教所无法提供的择医权。某所一劳教人员得病后，不同意在按规定的当地医院治疗的安排，要求到省一级医院检查治疗，但劳教所的财力警力无法保证，该员就多次闹事。三是劳教所医疗设施和水平达不到社会院的要求，却要负同等的责任。如某所一劳教人员查出癌症后立即办了所外就医，回家不久后因病死亡。但其家属以劳教所未按规定对其进行定期体检耽误了治疗为由，三年不肯火化尸体，多次上访，并向法院起诉，给劳教带来了无穷的烦恼。
（四） 额外的民事风险
劳教所对劳教人员负有监管责任。现在推行的半开放式管理给劳教人员更大的宽松，也给安全稳定带来了更的风险。劳教人员一旦打架受伤，行政刑事责任好追究，民事责任却难到位，劳教人员大多无力承担，受伤的劳教人中家属往往只找劳教所治伤赔偿，劳教所的责任被放大。如某所劳教人员张某与另一劳教人员开玩笑时，另一学员腰部碰在工作台角上，导致脾脏破裂。张某虽受到了一定的处分 ，但受伤劳教人员的高额医疗费用和伤害赔偿，张某是无力承担的，最后由劳教所只好负责。
（六）民警人身风险
目前劳教人员收容对象复杂，重新“回炉”的多，流窜作案的多，有余罪余案的多，他们思想多元化，身份意识和改过意识淡薄，对社会和政府抱有一定的仇视心理。进入劳教所后，有的不服劳教决定，不停申诉；有的纠集学员，暗中和民警较劲；有的为了达到某一目的，不惜暴力对抗民警管理。如贵州某所6名劳教人员，于今年10月用玻璃刺伤民警后集体逃跑。又如湖南某所一感染艾滋病的学员，病情未达到所外就医的条件，该员多次要提出改善伙食、要服用进口药品、每月到省级医院检查等要求，未得到满足就威胁民警和协管人员，给民警带来很大的风险。尤其是戒毒劳教所，吸毒人员是艾滋病、肝炎、肺结核等传染病的高危人群，湖南某所在100余名基层民警中感染肝炎、结核病的有12人之多。
这些情况的出现，对劳教工作造成的负面影响极大，一是使本已面临诸多指责的劳教制度雪上加霜，如出2003年辽宁葫芦岛教养院的发生的劳教人员打死同教的“张赋事件”，导致了新一轮废除劳教制度的争论。二是增加了劳教所不应负担的责任。前文提到的武汉某所潘某事件的处理就是典型。三是使基层民警感到压力大，风险大，放弃或弱化对劳教人员的严格管理，影响着劳教所职能的正常履行。
二、劳教场所职业风险的原因分析：
劳教场所和民警的职业风险的原因是多面的，既有社会大环境的原因，也有法律制度的原因，既有民警自身的原因，也有指导思想和管理机制的原因。
（一）过高的责任要求
劳动教养制度自成立起就有很强的政治性，在打击反革命、“严打”、收容吸毒人员、教转“法轮功”人员等重大事项上都发挥了巨大的作用。这样，表明劳动教养制度的适应性强，具有旺盛的生命力。同时也给社会造成劳教工作是社会治安“救火队”印象，不管问题性质如何都用它解决，反正“劳教是个筐，什么都往内面装”，既影响了劳教制度自身的特色发展，也赋予了劳教所无限的责任，甚至超过了有关法律的要求，导致职业风险的存在。如安全稳定方面，劳教场所应实行比监狱更开放、更宽松的管理，但是“三个绝对不允许四个绝对不能”的死命令，“两会两节”、“６、４”、“奥运会”等特别护期一上接着一个，劳教所只好把工作目标降低到“收得下、管得住，不出事”。与劳教人员发生纠纷，为了不造成劳教人员及家属的上访，往往不采取法律的渠道解决，而是花钱买平安，久而久之被某些别有用心的劳教人员利用。
另外，我国的人民警察被社会民众冠以“救护神”的角色，“有困难，找警察”，“人民卫士”等光荣称号反映了人民警察的良好形象。但是警察也是人，如果把“舍生取义、无私奉献、吃苦耐劳”等崇高要求时刻安在民警头上，而不考虑工作的条件、设施、保障，无疑是增大了他们的社会责任。加上劳教场所自身宣传不够，社会上仍把现在的监狱和劳教所看成旧中国监牢一样黑暗，所王所霸横行，管理人员贪污枉法。因此，一出现警民纠纷，社会舆论、民众目光、上级领导的首先想到的就是民警的贪污受贿、循私执法。有网络媒体为利益的需要，甚至不客观地进行炒作，混淆事实真相。给民警造成巨大的压力。如前文提到的葫芦岛张赋事件就是如此，被炒得沸沸扬扬。
（二）滞后的法制建设
就执法而言，造成职业风险的原因主要有两个方面：
一是执法工作是不断变化的，但法律的制定具有静止性、时段性，总有不切合实际的情况，带来了执法工作的风险。如目前劳教立法迟迟未出台，原有政策规定规格低，有的甚至与法律相矛盾，有的因条件变化难以执行。如《劳动教养试行办法》规定的，精神病人、呆傻、聋哑人、严重病患者用丧失劳动能力人等可不予收容的对象，但一方面由于劳教所自身条件的制约，难以做出鉴定结论，另一方面即使明知是病患者或丧失劳动能力的人，也往往迫于外界压力不得不收，带来工作难度的增加和执法风险的增大。又如《劳动教养试行办法》规定的医疗卫生工作要求，规定笼统，有的不具体，有的劳教设施达到要求，但一旦发生纠纷便是劳教所不作为，成为制约自身工作的条文。
二是法律给予执法者一定的自由裁量权，执法者如果职业道德不好，循私执法也会带来执法风险。劳教民警集执法、管理、教育职能于一身，但这些职能性质、要求和目标是不一致的。如对劳教人员的一般违纪，从执法的角度讲，要严格依据条例、依照程序进行扣分或加教。从管理的角度讲，只要达到效果就行，不同的时期可能给予不同的处理，如“乱世用重典”。从教育转化的角度讲，讲究“一把钥匙开一把锁”，初次违反处理轻一点，屡犯重一点，只要思想有认识可以带过。但如果利用不好，容易造成执法不公的映象，个别劳教人员甚至以此为藉口状告民警，给民警形成一定的压力。
（三）民警素质的不适应
管理劳教人员是一项复杂细致的工作，对民警的事业心、耐心、能力提出了很高的要求，但目前基层民警大多为新录用公务员，与工作要求存在“三大反差”，一是年轻民警“书生气”与劳教人员“流氓气”的反差，对劳教人员的违纪不敢大胆制止，对个别抗改行为感到无从下手；二是社会经验不足与劳教人员社会造经验丰富的反差。对劳教人员的伪装和腐蚀拉拢认识不深不透，缺乏有效的预防手段和管教方法。三是管教技能不高与劳教人员的反改造经验丰富的反差。民警对劳教制度学习不全，理解不透，对有的条款不如劳教人员熟悉。遇到问题时，看不出，管不了，讲不赢。特别是当遇到劳教人员故意顶撞、刁难等特殊情况时，不知所措，只好通过大声喝斥、粗鲁语言甚至打人等行为来为自己树立威信，造成自己执法违规。
（四）劳教人员的维权要求过高
随着劳教执法环境的改善，劳教人员主张权利意识越来越强，要求权利保障的要求越来越高，有的甚至超出制度规定。如个别劳教人员反改造经验丰富，不惜钻政策的空子，找民警的差子，有的甚至故意制造事端以达到其逃避改造目的。
如有劳教人员对民警的大声斥责违纪，认为是侮辱人格，便当面吵架。如果民警制止违纪连大声斥责都不行，怎么管理几十个桀骜不驯的违法人员。有的劳教人员为了达到减期、所外就医、做轻松事的目的，不惜自伤自残；有的捏造事端，向上级机关、甚至利用媒体向劳教所施加压力，干扰正常执法工作。如劳教人员刘某入所后装疯装傻要所外就医，达不到目的后，就多次写信向省政法委、省司法厅、省人民法院、省人民检察院告状，将民警组织队列训练时纠正动作讲成是打骂体罚，将生病劳教人员办理所外就医讲成是民警受贿，将民警正常处理违纪学员讲成是打击报复，民警使用警棍制止打架斗殴讲成是打骂体罚，虽然是明知有假，但上级一次次的调查，仍对民警造成较大的压力。
（五）保障救济机制的缺乏
正是由于社会对劳教工作赋于了过高的责任，就忽视了劳教场所保障救济的要求，总认为劳教民警是群众的保护神，不存在自身保护的问题，同时民警自身对这一认识也不够，习惯于服从就是天职，忘记了自己权利受到侵犯时要拿起法律武器来解决。如劳教民警长期身处高危传染病人群中，却没有每年体检和补贴的政策。如基层民警警力不够，民警的休息权、教育权被侵占时，总是以大局为重，不做事讲。
另外，目前劳教人员思想复杂，管理难度大，教转难度大。但法律赋予劳教民警的管理手段都受到严格限制。如禁闭、严管的条件规定已不能满足现在工作要求，戴铐仅限于禁闭期间明显发挥不了作用。另外民警正常履行职责的警务保障也未提到应有的地位，如当民警在工作中被难改造人员侮辱、谩骂时，大多是领导安慰几句，很少有维护民警权利的具体制度和措施。
三、劳教场所职业风险的防范：
劳教场所职业风险的防范是一项系统的工程，既需要社会支持、法制完备，也要求执法者品德高尚、业务精强；既要求制度规范、监督到位，也要求保障有力，救济经常。
（一） 以法制建设为契机，改善工作环境
劳教场所是我国政法工作的一个重要组成部分，必须跟上我国法治建设的总体进程，具备新形势下执法工作所需的要件，争取社会的支持和配合，才可能较好地完成法律赋予的职责任务，减少职业风险。
要加快《违法行为矫治法》的制定步伐。从立法规格、操作程序等方面把劳教工作提升到应有的法律地位。要制定出台具体的实施细则，完善劳教机关的执法程序，规范劳教人员的奖惩、行为规范、管理制度、权利保护民、分级处遇等制度，提高执法效率。同时新出台的《违法行为矫治法》要参照《人民警察法》对公安民警的要求，将劳教工作民警职责和责权具体化，将劳教人员的权利和义务具体化， 既保护劳教人员的合法权益不受侵犯，又要明确劳教场所执法行为受到的干扰时，有必要的措施保障。同时法律条文要与刑法、民法、行政法、劳动法的精神相符，明确劳教所和民警的法律责任，对于劳教所内发生的没有民警行为过错的非责任事故，不追究民警法律责任。如劳教人员自杀、因病死亡等事故，只追究内部行政责任。
要进一步加快劳教体制改革的步伐，实行所企分开，解决企业困扰劳教所正常发展的难题。同时将劳教单位现有的服务职能社会化，使劳教场所真正从纷繁复杂的经济运行和“办社会”的羁绊中解脱出来，打破“所企合一”和“单位办社会”的传统体制，进一步纯化劳教场所的职能，坚持按自身的本质规律和特色进行发展，不能因某一个领导的讲话或某一治安事件的需要，丢掉自己怕本质特征。
要建立开放办所，与社会联动的工作机制。新出台的《违法行为矫治法》要明确教育矫治工作的社会责任，使劳教机关与其它执法部门的分工协作机制步入法治运行机制。要借《违法行为矫治法》的出台，在全社会大力宣扬教育矫治政策，推广劳教场所的先进做法和典型事例，使社会民众正确认识劳教所，了解劳教所。同时要借此机会，要积极与教育部门、劳动部门、政法部门沟通，在文化教育、技能教育、法制教育、社区矫治、戒毒康复等方面，建立资源共享、工作共赢的联动机制。
（二）以职业化建设为载体,提高民警整体素质
打铁还要自身硬。劳教场所防范职业风险，关键还在于民警本身的综合素质，在于避免执法过错和工作失误。劳教场所的民警队伍建设已经做了大量的工作，但结合劳教工作特色的做法少。劳教工作民警是一个特殊的职业，具有很强的专业性，对民警的文化素质、法律素质、专业能力、职业道德都有着特定的要求。就预防职业风险而言，以下三个方面必须予以加强：
１、加强职业道德教育，树立正确的权力观。劳教工作民警被国家和法律赋予管理劳教人员的权力和具有一定的执法自由裁量权，能否用好这些权力取决于执法者的道德素质。如果道德素质低下，权力就可能滥用，执法就可能失公正，处罚畸轻畸重的情况。因此要不懈地探索建立有效的廉政教育机制，通过教育有效地抑制权欲的恶性膨胀，防止权力的滥用。经常开展正面典型和反面警示教育活动，析案例，慎用权，达到弘扬正气，洁身自好，防微杜渐，居安思危的目的。
2、加强职业能力培训，规范执法行为。劳教场所职责能否正确履行取决于民警队伍专业知识和能力的高低，因此要进一步强化对劳教人民警察监所专业知识能力的培养，使之成为明法律、善教育、会管理的专业性人才。同时《违法行为矫治法》和执法细则要对民警的职业行为做出明确的规定，提出不同的标准和要求，以民警便操作。笔者个人认为，可以对管教民警的职业行为大致可分作①禁止性行为—-一旦实施即违规。如体罚虐待劳教人员；②限制性行为—-实施这些行为虽不会受制度处罚，但影响民警形象和职责的履行，如不文明语言和不规范着装；③义务性行为—-即职责行为，不实施则失职。如对劳教人员的直接管理。④鼓励性行为—-不实施不为失职，但为了教育转化的需要可鼓励使用。如对劳教人员的人性化关怀。
３、增强职业风险意识，维护自己合法权益。劳教工作民警自身要有职业风险意识和自我保护意识，当自身权益受到侵犯时要敢于采取措施进行维护。要充分认识到新形势下，社会对劳教工作提出了更高的要求。既要执法公正、管理有序，又要教育有效、服务到位。同时收容对象的复杂性、社会对劳教工作认识的偏差，要求工作不出过错，没有失误。在工作中要切实注重职责行为的规范、执法程序的完整、基础业务的记录和保存，做好日常执法管理的证据保全工作，要日常工作中防范职业风险。
（三）以制度建设为手段，完善执法监督
缺乏监督的权力，必然会被滥用。劳教人民警察代表国家行使执法权，客观上就要求对干警的执法行为进行监督。要通过规范执法程序，落实执法过错责任追究机制，减少执法失误，控制执法风险。
建立健全各项规章制度，加大执法检查和执法监察力度，注意从重点环节、重点问题和重点部位入手，完善各项监督措施。一是强化法行为的事前监督。坚持所务公开，提高执法透明度。公开劳教工作基本法律法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果等，实行“阳光执法”，自觉接受监督，减少执法过错，做到有错及时纠正，避免执法风险。二是强化执法行为的事中监督。要认真执行劳教人员减期、延期、所外就医、所外执行的基层集体讨论、所部集体审批制度，严格报批程序，分散和降低执法风险。三是要强化执法行为的事后监督。要强化执法监督检查，严格执行听证制度和行政复议制度，增强劳教机关的自我纠错能力，防范和制止各种违法违纪行为的发生。四是细化执法岗责体系，规范各执法岗位及各环节之间的有效衔接和程序；强化评议考核，充分发挥执法责任制的功效，建立起以执法责任制为核心的目标管理考核机制；严格过错责任追究，对存在执法过错的人员，应及时进行追究，有效地防止权力滥用，减少违法违规的行为，及时化解可能存在的执法风险。
（四）以从优待警为落脚点，建立救济保障机制
以人为本，从优待警是落实科学发展观的需要，也是提高民警工作热情，保障民警正常履行职责的需要。要从满足物质需求上入手，提高民警收入水平，解决家属就业、子女上学难题，做好基本生活保障。要从满足文化需求上物手，建设积极健康的警营文化，丰富民警精神文化生活。要从关心民警个人成入手，建立民警政治待遇、教育矫治专业技术职务制度，使广大民警工作有目标，有奔头。要从保障民警正确履行职责入手，制定警务保障措施，坚决制止和制裁各种侵犯民警尊严，妨碍民警和劳教场所依法履行职责的行为。
劳动教养是一种强制性教育措施，必须对劳教人员的实行依法严格管理。但劳教执行对象不是普通公民，而是一个特定的违法群体，他们有着人格上的缺陷、法律上的无知、道德责任的缺少，有的甚至对现代社会存在敌视和抵制的态度，要使他们接受严格管理和教育矫治，必须用相应的强制性措施作保障。当出现劳教所的管理、教育活动受到干扰，警察的人格、尊严时被贬损时，要有制度和机制来维护民警的权利。也就是说我们在保障劳教人员合法权益的同时，还要保护人民警察的警察权实施。在制定管理制度时要确定劳教人员不履行法定义务、妨碍民警正常管理、侮辱和暴力攻击民警等行为应受到有处罚措施。政工部门要建立民警权益保护机制，要有专门的制度、专职人员、有正常的救济渠道，及时为受害民警伸张正义，维护权益。
2008年11月